Öffentliche Verwaltungen

Digitale Barrierefreiheit bei Behörden

Das bereits erwähnte Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) enthält in § 12a eine  konkretisierende Norm zur Barrierefreiheit von Informationstechnik. Nach dessen Absatz 1 gestalten öffentliche Stellen des Bundes ihre Websites und mobilen Anwendungen, einschließlich der für die Beschäftigten bestimmten Angebote im Intranet, barrierefrei. Schrittweise, spätestens bis zum 23. Juni 2021, gestalten sie ihre elektronisch unterstützten Verwaltungsabläufe, einschließlich ihrer Verfahren zur elektronischen Vorgangsbearbeitung und elektronischen Aktenführung, barrierefrei. Die grafischen Programmoberflächen sind ebenfalls von der barrierefreien Gestaltung umfasst.

Anwendungsbereich: § 12a Abs. 1 BGG gibt vor, dass Websites, Apps, Intranets (einschließlich sog. Extranets) und elektronische Verwaltungsabläufe von öffentlichen Stellen barrierefrei zu gestalten sind. Nach § 2a Abs. 2 Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung (BITV) 2.0 (vgl. hierzu nachfolgende Ausführungen) gilt dies nicht nur für öffentlich zugängliche, sondern auch für rein intern genutzte, d.h. nicht öffentlich zugängliche Apps. Nach § 2 Abs. 2 BITV 2.0 sind hingegen einige bestimmte Inhalte von Websites und Apps von der Barrierefreiheitsanforderung bzw. von der Anwendung der Verordnung grundsätzlich ausgenommen, etwa bestimmte digitale Archive oder Inhalte von Websites / Apps einer Rundfunkanstalt des Bundes.

§ 2a BITV 2.0 definiert die Begriffe Websites, elektronische Verwaltungsabläufe etc. Im Hinblick auf die Zielsetzung des Gesetzes dürfte der Begriff im Zweifel eher weit zu verstehen sein (insbesondere der Begriff „elektronische Verwaltungsabläufe“). Da sich die Pflicht zur barrierefreien Gestaltung auch auf alle Inhalte bezieht, die in den jeweiligen Anwendungen integriert sind, müssen auch diese barrierefrei gestaltet werden, also etwa PDF-Dateien, Videos und Grafiken.

Die näheren Vorgaben zur barrierefreien Gestaltung sind dargestellt in der

Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung (BITV) 2.0.

Sie legt die Standards der barrierefreien Gestaltung von Websites, Apps und anderen digitalen Inhalten fest. Allerdings wird der anzuwendende Standard hier nicht direkt genannt, vielmehr wird in § 3 Abs. 2 BITV 2.0 auf die harmonisierten Normen im Amtsblatt der Europäischen Union Bezug genommen. Hierbei handelt es sich um die EU-Norm EN 301 549, die die Barrierefreiheits-Anforderungen für Informations- und Kommunikationstechnologien des öffentlichen Sektors auf EU-Ebene regelt.

Durch diesen Verweis muss die BITV 2.0 nicht erneut angepasst werden, wenn sich die Standards verändern sollten und sich dann auch die genannte EU-Norm entsprechend ändert.

Die BITV 2.0 enthält in § 3 Abs. 3 zudem eine Art „Auffangklausel“: Soweit Nutzeranforderungen oder Teile von Angeboten, Diensten oder Anwendungen nicht von harmonisierten Normen abgedeckt sind, sind sie nach dem Stand der Technik barrierefrei zu gestalten. „Stand der Technik“ bedeutet das, was technisch möglich ist, und zwar grundsätzlich unabhängig davon, ob es sich in der Praxis bereits durchgesetzt und etabliert hat.

Für zentrale Navigations- und Einstiegsangebote sowie Angebote, die eine Nutzerinteraktion ermöglichen (z.B. Formulare), soll sogar ein Höchstmaß an Barrierefreiheit angestrebt werden (vgl. § 3 Abs. 4 BITV 2.0). Damit gehen die Vorgaben über die Norm der EN 301 549 hinaus: dieser höchste Standard entspricht im Ergebnis dem höchsten Level AAA der Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.1 – vgl. hierzu nachfolgende Ausführungen –, diese Stufe findet in der EU-Norm jedoch keine Entsprechung.

Die im Mai 2019 in Kraft getretene Neufassung der Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung geht zurück auf eine europäische Vorgabe, die EU-Richtlinie über den barrierefreien Zugang zu den Webangeboten öffentlicher Stellen:

Richtlinie (EU) 2016/2102 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen

Diese im Dezember 2016 veröffentlichte EU-Richtlinie verpflichtet alle öffentlichen Stellen zu barrierefreien Webangeboten, und zwar auf Bundes-, auf Landes- und auf Kommunalebene (vgl. auch nachfolgende Hinweise zu den Länderregelungen). Während neue Angebote bereits jetzt barrierefrei ausgestaltet sein müssen, gilt diese Vorgabe für bereits bestehende Websites ab September 2020. Dies schließt – wie gesehen – auch PDF-Dokumente mit ein, die Teil des Webauftritts sind; ältere PDF-Dokumente müssen nachträglich barrierefrei gestaltet werden, wenn sie für aktive Verwaltungsverfahren erforderlich sind. Neue Intranet-Angebote müssen seit September 2019 barrierefrei ausgestaltet sein, für ältere Intranet-Anwendungen gilt dies, wenn sie grundlegend überarbeitet werden. Mobile Anwendungen sind ab dem 23. Juni 2021 barrierefrei bereitzustellen.

Grundsätzlich sind alle öffentlichen Stellen wie Behörden, Ministerien, Gerichte, aber auch öffentliche Krankenhäuser und Universitäten zu einem barrierefreien Webangebot verpflichtet. Ausnahmen gelten nur für wenige Bereiche, etwa öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten oder auch – zumindest teilweise – Schulen und Kindergärten. Der Kreis der verpflichteten öffentlichen Stellen ist durch die EU-Richtlinie jedoch weiter gefasst worden als dies in der Vergangenheit der Fall gewesen ist. Alle Stellen, die zur Einhaltung der EU-Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Aufträge verpflichtet sind, sind auch zur Barrierefreiheit von Websites und mobilen Anwendungen verpflichtet.

Auch die Regelung des § 12 BGG, die definiert, wer öffentliche Stelle des Bundes ist, ist insoweit eher weit gefasst. Ein Projektträger bzw. Zuwendungsempfänger, der privater Rechtsträger ist, kann hiernach gleichfalls zur digitalen Barrierefreiheit verpflichtet sein, wenn er eine der Voraussetzungen des § 12 Satz 1 Nr. 2 oder Nr. 3 erfüllt, also wenn er etwa überwiegend vom Bund finanziert wird (dieser also mehr als 50 Prozent der Gesamtheit der Mittel aufbringt).

In § 12a Abs. 5 BGG ist wiederum eine weitere Ausnahme enthalten: danach gelten die Barrierefreiheitsanforderungen nicht für Websites und mobile Anwendungen jener öffentlichen Stellen des Bundes, die keine für die Öffentlichkeit wesentlichen Dienstleistungen oder speziell auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen ausgerichtete oder für diese konzipierte Dienstleistungen anbieten. Ist diese öffentliche Stelle jedoch bereits als Träger öffentlicher Gewalt des Bundes zur Barrierefreiheit verpflichtet, gilt diese Ausnahme für sie nicht.

Die Umsetzung der EU-Richtlinie auf Bundesebene erfolgte insbesondere durch Anpassung der BITV.  Im Gegensatz zur vorherigen Fassung beschreibt die BITV 2.0 den zur barrierefreien Gestaltung von Informationstechnik zu berücksichtigenden Standard nicht mehr, sondern verweist auf die im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemachten harmonisierten Normen. Außerdem nennt sie Details zur Erklärung zur Barrierefreiheit und macht Vorgaben dazu, welche Inhalte barrierefrei zu gestalten sind und welche nicht. So gilt die BITV 2.0 jetzt auch für elektronische Verwaltungsabläufe (diese sind, wie bereits erwähnt, bis zum 23. Juni 2021 barrierefrei zu gestalten).

Welche konkreten Barrierefreiheitsanforderungen für Informations- und Kommunikationstechnologien bestehen, wie man also Webinhalte für Menschen mit Behinderungen zugänglich macht, ergibt sich aus den sogenannten:

Web Content Accessibility Guidelines (WCAG)

Sie werden vom World Wide Web Consortium (W3C) herausgegeben und spiegeln den wichtigsten internationalen Standard für die Bewertung von Webangeboten hinsichtlich ihrer Barrierefreiheit wider. Sie sind Grundlage für die Gesetzgebung zur barrierefreien Webgestaltung. Die WCAG legen folgende vier Prinzipien für das Vorliegen von Barrierefreiheit zugrunde:

Diese Prinzipien werden durch mittlerweile 78 Erfolgskriterien in den WCAG konkretisiert. Dementsprechend gibt es drei Konformitätslevel:

  • Level A – mit 30 Erfolgskriterien
  • Level AA – zusätzliche 20 Erfolgskriterien (also insgesamt 50)
  • Level AAA – weitere 28 Erfolgskriterien (also insgesamt 78)

Die bereits erwähnte EU-Norm EN 301 549, für die die WCAG als Grundlage dienen, beinhaltet jedoch nur 50 Erfolgskriterien und gibt damit lediglich die Level A und AA wieder. Die Europäische Kommission kann aber künftig im Wege von Durchführungs-rechtsakten rasch eine Anpassung an die aktuellen Standards vornehmen.

Im Übrigen sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die Einhaltung der Richtlinie periodisch zu überprüfen (insbesondere durch Stichprobenkontrollen der Websites). Hierzu hat die EU-Kommission den Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1524 vom 11.10.2018 erlassen, der die Überwachungsmethodik und die Modalitäten für die Berichterstattung der Mitgliedstaaten regelt.

Nachdem die WCAG inhaltlich zur WCAG 2.1 weiterentwickelt worden waren, musste infolgedessen auch die EU-Norm EN 301 549 angepasst und harmonisiert werden. Die 2018 veröffentlichte neue EN 301 549 V (Version) 2.1.2 enthält nunmehr spezifizierte Barrierefreiheitsanforderungen, die von den öffentlichen Stellen zu erfüllen sind.

Maßgeblich für die Klärung, welche konkreten Maßnahmen von den Behörden zu ergreifen sind, welche Definitionen bestehen und welche Fristen zu beachten sind, ist also nicht die erwähnte EU-Webseitenrichtlinie. Vielmehr sind hier die nationalen Regelungen – insbesondere das BGG und die BITV 2.0 – heranzuziehen. Wie oben dargelegt, sind die nationalen Vorgaben im Übrigen auch teilweise strenger als die der Richtlinie.

Ausnahmeregelungen

Wie bereits dargelegt, sind einige wenige Themenbereiche, z.B. spezielle digitale Archive und bestimmte Inhalte von Websites und Apps öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten des Bundes, von den Vorgaben der BITV 2.0 ausgenommen (vgl. § 2 Abs. 2 BITV 2.0).

Darüber hinaus lässt § 12a Abs. 6 BGG im Ausnahmefall eine nicht barrierefreie Gestaltung zu, wenn eine solche zu einer unverhältnismäßigen Belastung der öffentlichen Stelle führen würde. Dabei ist im Zweifel aber nicht der gänzliche Verzicht auf eine barrierefreie Gestaltung gemeint, sondern lediglich eine Reduzierung der barrierefreien Gestaltung derart, dass keine unverhältnismäßige Belastung mehr besteht. Da die Pflicht zur barrierefreien Gestaltung bereits seit vielen Jahren gilt (für Bundesbehörden bereits seit 2006), wird man eine solche Ausnahme tatsächlich nur in wenigen besonderen Fällen für zulässig erachten. Auf jeden Fall wird man dabei alle maßgeblichen Aspekte und Kriterien des Für und Wider sehr sorgfältig gegeneinander abwägen müssen. Mangelnde Priorität, fehlende Zeit oder mangelnde Kenntnisse stellen dabei keinen Grund für eine Ausnahme aufgrund einer unverhältnismäßigen Belastung dar.

Erklärung zur Barrierefreiheit und Feedback-Mechanismus

In der EU-Richtlinie ist auch das Erfordernis einer Erklärung zur Barrierefreiheit bei Websites und mobilen Anwendungen enthalten. Für elektronische Verwaltungsabläufe ist sie nicht erforderlich. Sie beinhaltet

die eigentliche Erklärung zur Barrierefreiheit (mit der Angabe, welche Teile oder Inhalte noch nicht vollständig barrierefrei gestaltet sind und warum; auf barrierefreie Alternativen ist – soweit vorhanden – hinzuweisen). Auch ist anzugeben, ob die Stelle die Einhaltung der Standards der barrierefreien Gestaltung selbst bewertet hat oder die Bewertung von einem externen Anbieter hat vornehmen lassen.

Die Erklärung muss von jeder Seite der Website aus erreichbar sein, bei einer App ist die Erklärung an der Stelle, wo die Möglichkeit zum Download besteht, oder auf der Website der öffentlichen Stelle zu veröffentlichen. Sie ist jährlich und bei jeder wesentlichen Änderung der Website oder App zu aktualisieren, 

darüber hinaus

einen Feedback-Mechanismus, was bedeutet, dass die Möglichkeit gegeben sein muss, der öffentlichen Stelle bestehenden Barrieren auf der Website oder App zu melden. Der Feedback-Mechanismus muss wie die Erklärung zur Barrierefreiheit von jeder Seite der Website unmittelbar erreichbar sein (auch unabhängig von der eigentlichen Erklärung zur Barrierefreiheit), bei Apps genügt die Integration in der Navigation. Auf jeden Fall ist darauf zu achten, dass der Feedback-Mechanismus leicht auffindbar ist. Dabei muss der Hinweis auf die Möglichkeit zur Kontaktaufnahme verständlich sein. Es ist nicht davon auszugehen, dass ein Nutzer automatisch weiß, was unter der Formulierung „Feedback-Mechanismus“ zu verstehen ist, weshalb man besser eine andere Formulierung (z.B. „Barrieren melden“) wählt. Auch sollten kurz der Zweck und das folgende Verfahren erläutert werden. Hilfreich ist es, neben dem elektronischen Kontakt (E-Mail-Adresse) auch weitere Kontaktmöglichkeiten zu benennen, insbesondere solche, die ohnehin bestehen (vor allem Telefonnummer). 

Da der Nutzer bei der Kontaktaufnahme in der Regel personenbezogene Daten hinterlässt (vor allem, um eine Rückmeldung zu erhalten), ist auch in diesem Zusammenhang auf die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen zu achten. Deshalb ist es zumindest sinnvoll, auch an dieser Stelle auf die Datenschutzerklärung der Website zu verweisen bzw. eine entsprechende Verlinkung vorzunehmen.

Technisch muss der Feedback-Mechanismus sogar dem Level AAA der WCAG 2.1 entsprechen, da es sich hier um einen interaktiven Prozess handelt, für den ein höhere Maß an Barrierefreiheit bestehen muss. Der Feedback-Mechanismus ist in einem maschinenlesbaren Format bereitzustellen.

Eine Rückmeldung der Behörde muss innerhalb eines Monats erfolgen. Erfolgt keine (rechtzeitige) Rückmeldung oder ist diese aus Sicht des Nutzers unzureichend, kann dieser eine Schlichtungs- bzw. Ombudsstelle anrufen.

Deshalb ist in der Erklärung zusätzlich

ein Hinweis auf das Schlichtungsverfahren nach § 16 BGG zu verankern (dies gilt für Bundesbehörden; bei Landes- oder Kommunalbehörden sind dies in der Regel die Schlichtungs- oder Ombudsstellen der Länder). Es muss auf die Möglichkeit, ein solches Verfahren durchzuführen, hingewiesen werden und gleichzeitig eine Verlinkung zur Schlichtungsstelle bestehen.

Werden die Barrierefreiheitsanforderungen durch die Bundesbehörde nicht oder nur unzureichend umgesetzt, hat der Betroffene neben der Durchführung eines solchen Schlichtungsverfahrens auch die Möglichkeit, über die jeweilige Rechtsaufsicht oder notfalls auch über den Klageweg seinen Anspruch durchzusetzen. Außerdem wurde – gemäß Vorgabe der EU-Richtlinie – eine Überwachungsstelle eingerichtet, und zwar für den Bereich des Bundes bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit. Die Stelle ist fachlich unabhängig und prüft vor allem die Barrierefreiheit der Websites und mobilen Anwendungen des Bundes.

Die Erklärung zur Barrierefreiheit ist zwar nicht bei elektronischen Verwaltungsabläufen erforderlich, sehr wohl jedoch auch bei Intranet- und Extranetseiten. Eine Darstellung der wesentlichen Inhalte der Erklärung zur Barrierefreiheit in Deutscher Gebärdensprache sowie in Leichter Sprache ist bei Websites (Internet wie Intranet) notwendig, nicht hingegen bei Apps. Daneben sind auf der Startseite einer Website öffentlicher Stellen ohnehin in Deutscher Gebärdensprache sowie in Leichter Sprache Informationen zu den wesentlichen Inhalten, Hinweise zur Navigation sowie Hinweise auf weitere Informationen in Deutscher Gebärdensprache und in Leichter Sprache bereitzustellen.

Digitale Barrierefreiheit in Ländern und Kommunen

Die genannten Vorschriften, insbesondere das Behindertengleichstellungsgesetz und die BITV 2.0 richten sich an öffentliche Stellen des Bundes. Nichtdestotrotz ist die EU-Webseitenrichtlinie auf allen Ebenen, also auch in den Ländern und Kommunen umzusetzen. Dementsprechend haben mittlerweile auch die Länder die entsprechenden gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen, etwa durch Anpassung ihrer Landes-Behindertengleichstellungsgesetze oder durch Schaffung von Verordnungen zur Umsetzung der EU-Richtlinie. Teilweise wird dabei auf Vorgaben des Bundes verwiesen, insbesondere auf die BITV 2.0.

Nachfolgend bieten wir einen Überblick über die aktuell relevanten Gesetze und Einzelnormen in den Bundesländern, die grundsätzlich auch maßgeblich für die dortigen Kommunen sind. Da die Vorgaben in der EU-Richtlinie nicht zwischen Staaten-spezifischen Strukturen unterscheiden, gelten die zuvor genannten Grundsätze, etwa zu den Barrierefreiheitsanforderungen und Standards, zur Erklärung zur Barrierefreiheit oder auch zu den Fristen zur Umsetzung grundsätzlich auch hier, weshalb auf die vorherigen Ausführungen weitestgehend verwiesen werden kann.

Länder- und Kommunalebene